Innsyn - en kort innføring

Arne Jensen, seniorrådgiver i Norsk Redaktørforening

1. Innledning

Denne artikkelen tar sikte på å gi en oversikt over de viktigste innsynsrettene i det norske samfunn. Det er kunnskap du som redaktør trenger, for å kunne lede og veilede medarbeiderne og for å kunne henge med på diskusjoner med de av dine medarbeidere som (forhåpentligvis) kan mer enn deg. Kapittelet bygger på det manuskriptet tidligere generalsekretær i NR, Nils E. Øy, leverte til den forrige håndboken. Enkelte kapitler er mer eller mindre uforandret, andre er redigert og delvis nyskrevet av meg. Samtidig som jeg retter en stor takk til Nils, så presiserer jeg at eventuelle feil og mangler er mitt ansvar.

2. Grunnloven og menneskerettighetene

Offentlighetsprinsippet er forankret i Grunnloven § 100:

«Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.»

Grunnloven forutsetter – som vi ser av ordlyden – dokumentoffentlighet bare i forvaltningen, men derimot møteoffentlighet både i rettspleien og i forvaltningen. Det skyldes at våre domstoler bygger på muntlighetsprinsippet, ved at det vesentlige av forhandlingene skjer muntlig i rettsmøter.

En viktig forankring av innsyn og åpenhet er også Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 om ytringsfrihet. Konvensjonen er innlemmet i norsk rett gjennom menneskerettsloven, vedtatt i Stortinget 21. mai 1999. Menneskerettsdomstolen (EMD) i Strasbourg har de senere årene avsagt flere dommer som bygger på at artikkel 10 gir en særlig innsynsrett for mediene og som i gitte situasjoner kan gi innsyn på tvers av taushetsplikt.

Et visst rettslig gjennomslag for innsynsrett for mediene, bygd på artikkel 10 i EMK, har vi også fått i norsk Høyesterett og etter hvert i domstolene for øvrig.

Verdt å notere seg på det overordnede plan er også utsagn om at alminnelige forvaltningsmessige prinsipper tilsier at det er en viss plikt for forvaltningen til å gi allmennheten innsyn ut over hva offentlighetsloven og andre tilsvarende lovregler tilsier. Dette kan innebære at i all virksomhet som det offentlige står for, vil det være grunnlag for å kreve innsyn, og at det må gode og sterke grunner til å avslå. Sivilombudsmannen var inne på dette i en avgjørelse i 1984, og avdøde professor Arvid Frihagen styrket utsagnet i sin kommentarutgave i 1992.

I Justisdepartementets veileder til loven heter det at «dette er uttrykk for eit meir generelt prinsipp» i punkt 4.9.5, side 67:

«God forvaltningsskikk tilseier at forvaltninga skal vurdera meirinnsyn jamvel for opplysningar og dokument som fell utanfor verkeområdet til offentleglova.»

3. De viktigste innsyns- og åpenhetslover i Norge

Nils Øy har rangert de viktigste innsyns- og åpenhetslovene slik:

1. Offentleglova , den første vedtatt i 1970, den siste i 2006, i kraft fra 2009. Regulerer innsyn i dokumenter hos statlige, fylkeskommunale og kommunale organer.
2. Miljøinformasjonsloven , bygd på Århuskonvensjonen, i kraft fra 2004. Gir særlig rett til innsyn i miljøinformasjon hos både offentlige og private virksomheter.
3. Åpenhetsloven pålegger større virksomheter å sikre allmennheten tilgang til informasjon om hvordan de håndterer negative konsekvenser for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold.
4. Produktkontrolloven , fra 1976/2020. Gir rett til innsyn i produktopplysninger som kan ha helsemessige konsekvenser.
5. Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter , fra 1. april 2009. Regulerer innsyn hos Stortinget etter omtrent samme spor som offentleglova.
6. Kommuneloven , nyeste fra 2018. Regulerer først og fremst åpne møter i folkevalgte organer i kommunene - § 11-5.
7. Domstolloven , fra 1915, nytt forslag 2016. Regulerer åpne rettsmøter, referatadgang og adgang til å gjengi rettsavgjørelser.
8. Åndsverkloven , nyeste fra 2018. Regulerer bruk av opphavsrettslig beskyttet materiale fra offentlig saksbehandling.
9. Forvaltningsloven , fra 1967, senere flere revisjoner, ny lov er under arbeid. Regulerer særlig partenes rett til innsyn i dokumenter i egen sak.
10. Tvisteloven , i kraft fra 2009. Regulerer retten til innsyn i dokumenter i sivile saker.
11. Straffeprosessloven (), i kraft 1986, nytt forslag fremmet i 2016. Regulerer retten til innsyn i dokumenter i straffesaker.
12. Helseforetaksloven , i kraft fra 2010. Regulerer åpne styremøter i helseforetakene - § 26a.

Nedenfor går vi nærmere inn på enkelte av disse lovene og problemstillinger som det er viktig å være oppmerksom på.

Den klart viktigste innsynsloven i Norge er loven om innsyn i dokumenter i offentlig virksomhet, offentleglova. Rettspleien og politiets arbeid med straffesaker faller utenfor denne loven. Innsynsretter for rettspleien finner vi i domstolloven, tvisteloven og straffeprosessloven. Også Stortingets og dets organer faller utenfor offentleglova. Dokumentinnsyn der er gitt i egne regler av Stortinget selv, som i hovedsak følger offentleglova.

Møteoffentlighet i kommunale organer er regulert i kommuneloven, åpne møter i styrene i helseforetakene er regulert i helseforetaksloven og åpne rettsmøter er regulert i domstolloven. Det er få lovregler om innsyn i privat sektor, men både miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven gir innsynsrett i private og offentlige virksomheter. Dessuten er det regler om innsynsrett hos private i aksjelovene og i regnskapsloven, og i forskrift til brann- og eksplosjonsvernloven har allmennheten innsynsrett i ulykkesberedskapen til bedrifter som har høy ulykkesrisiko.

For øvrig finnes enkeltbestemmelser om innsynsrett i en rekke andre lover, som matrikkelloven, plan- og bygningsloven, riksrevisjonsloven, forurensningsloven, vannressursloven, konkurranseloven, ligningsloven, eiendomsskatteloven, genteknologiloven og patentloven.

4. Innsyn i offentlig forvaltning og virksomheter

”Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd” (offentleglova i offisiell kortform og offentlighetsloven på bokmål), gir, som tittelen indikerer, rett til innsyn i dokumenter som finnes i offentlige virksomheter. Dette er de viktigste tingene du må huske på når det gjelder denne loven.

Loven omfatter også selvstendige enheter

Offentleglova omfatter ikke bare det vi kan kalle «kjernevirksomhetene» i offentlig sektor, altså de tradisjonelle forvaltningsenhetene. Den omfatter også selvstendige rettssubjekter der det offentlige har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet (typisk en generalforsamling i et aksjeselskap) eller rett til å velge mer enn halvparten av medlemmer med stemmerett i det øverste organet. Det betyr at aksjeselskaper, stiftelser, selskaper med delt ansvar (ANS/DA), begrenset ansvar (BA) osv vil være omfattet av loven, dersom det offentlig har det vi kan kalle bestemmende innflytelse i selskapet.

Unntatt fra dette er dersom rettssubjektet «hovedsakelig» driver næring «i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private». Hvor stor andel «hovedsakelig» innebærer kan det ikke gis et eksakt svar på. Men i Justisdepartementets veileder tar man utgangspunkt i at det må være mer enn halvparten. Samtidig er det viktig å huske på at dette ikke er det eneste kriteriet. Sivilombudet behandlet i 2009 en klagesak om hvorvidt Karmsund havn IKS var omfattet av loven. Selskapet argumenterte med at 80 prosent av omsetningen var konkurranseutsatt. Like fullt konkluderte Sivilombudet i sin uttalelse slik:

«Slik saken er opplyst for meg, og etter en avveining av de ulike relevante momenter som gjør seg gjeldende, har jeg kommet til at Karmsund Havnevesen IKS er omfattet av offentleglova. Jeg har da særlig lagt vekt på formålet med selskapet og at innslagene av forvaltning og myndighetsutøvelse innenfor sjøområdet utgjør en viktig del av virksomheten, samt at en stor del av omsetningen knytter seg til havneavgifter fastsatt og innkrevd i medhold av lov.»

Det er også et poeng at konkurransen skal være «direkte», det vil si at aktørene må opptre i samme marked, og at konkurransen skal skje «på samme vilkår». Det siste innebærer at dersom selskap mottar subsidier eller har særfordeler som følge av det offentlige eierskapet, så vil ikke unntaket gjelde.

Hva er et dokument?

«Dokument» er etter denne loven et vidt begrep og favner alt materiale som kan lagre informasjon som etterpå kan leses, avlyttes, framvises eller overføres. Det vil altså omfatte bilder, tegninger, kart, epost, sms-meldinger, videobånd, lydbånd, minnebrikker, kalenderinnføringer i outlook osv, og uansett språk og koder.

Det skal mye til for å utsette innsyn

Lovens paragraf 5 gir hjemmel for å utsette innsyn, og mange forvaltningsorganer prøver seg på det. Men kravene til slik utsettelse er strenge. Dokumentene som foreligger må gi et direkte misvisende bilde av saken, samtidig som innsyn må kunne «skade klare samfunnsmessige eller private interesser». Det er svært strenge krav og de er altså såkalt kumulative, det vil si at begge må være oppfylt.

Rett til sammenstilling fra databaser

En viktig innsynshjemmel i en digital tid er lovens paragraf 9 om rett til å kreve en sammenstilling fra databaser. Det åpner for krav om at forvaltningen må produsere dokumenter som i utgangspunktet ikke finnes. Forutsetningen er at det kan gjøres med «enkle fremgangsmåtar».

Plikt til å vurdere meroffentlighet

Offentleglova har to unntaksformer, plikt til unntak av opplysninger beskyttet av lovbestemt taushetsplikt og adgang til unntak i øvrige unntaksbestemmelser i loven. Taushetsplikt behandles nærmere i eget avsnitt nedenfor.

Når det gjøres unntak etter de bestemmelsene som sier kan unntas, er det anledning og oppfordring til å gi helt eller delvis merinnsyn (tidligere kalt meroffentlighet). Mangelfulle begrunnelser for ikke å praktisere merinnsyn er noe av det som Sivilombudsmannen ofte slår ned på i klagesaker der kan-unntak er unntakshjemmel. Det er altså grunn til å være kritisk til de nærmest automatiske påstandene om at «merinnsyn er vurdert». Ofte er det faktisk bare automatsvar bak utsagnet. Da er det et godt tips å bruke lovens § 31 andre ledd, som gir rett til å kreve nærmere begrunnelse for et avslag enn bare hjemmelshenvisning. Slik begrunnelse skal gis innen ti virkedager, og har i mange tilfeller ført til at organet innså at den oppgitte unntakshjemmel ikke var holdbar.

Det er også viktig for forståelse og tolkning av loven at man nøye sjekker hva som er unntaksenhet i det aktuelle tilfelle. Dette står i den enkelte paragraf, og kan være hele dokumentet, deler av dokumenter eller opplysning. Det hender ofte at hele dokument unntas, selv om loven bare gir adgang til å unnta enkeltopplysninger. Det bør selvsagt påpekes, og eventuelt føre til klage.

Taushetsplikten strekkes ofte for langt

Som nevnt ovenfor så har forvaltningen plikt til å unnta opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Problemet er at forvaltningen ofte overtolker taushetsplikten og strekker den altfor langt. Det er i utgangspunktet bare to typer opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt:

Opplysninger om noens personlige forhold.

Opplysninger som det vil være av konkurransemessige betydning å hemmeligholde.

Noens personlige forhold gjelder det som naturlig hører hjemmet og privatlivet til. Det vil si at for eksempel utøvelse av et offentlig verv eller hvordan offentlig ansatte utfører jobben sin normalt ikke er underlagt taushetsplikt. Det er det mange som tror. Heller ikke sluttavtaler er i utgangspunktet underlagt lovbestemt taushetsplikt. Opplysninger om adresse, sivilstand, yrke og fødselsnummer (11 siffer) er heller ikke underlagt taushetsplikt. For øvrig vil mange dokumenter med taushetsbelagte opplysninger kunne gis ut, dersom de anonymiseres. Alternativet, som ofte er vanskeligere, er selvsagt å ta ut de taushetsbelagte opplysningene.

Organinterne dokumenter må holdes internt

Forvaltningen kan unnta såkalte organinterne dokumenter. Det er dokumenter som bare sirkulerer innad i ett og samme organ. Forutsetningen er at dokumentet ikke sendes utenforstående. Dessuten er det viktig å huske på at det er dokumenter i saksforberedelsen som skal beskyttes. Det dokumentet som avslutter saken, altså der hvor konklusjonen trekkes eller vedtak fattes, kan ikke unntas med denne hjemmelen.

Fakta kan ofte ikke unntas

Forvaltningen kan også unnta dokumenter som er sendt fra underordnede organer til bruk i det overordnede organets saksbehandling og også dokumenter som inneholder råd om hvordan organet bør stille seg i en sak. Det siste er typisk utredninger fra eksterne rådgivere og konsulenter. Da er det viktig å huske på at det er selve rådene som er unntatt, og det gjelder råd om hvilken beslutning som bør tas. Faktagrunnlaget for dette rådet kan i utgangspunktet ikke unntas. Det vil si at forvaltningen må sladde/ta ut det som er direkte råd, og gi innsyn i resten av dokumentet.

Kommunen er ikke alltid ett organ

Som utgangspunkt er en kommune eller fylkeskommune å betrakte som ett organ. Det vil si at alle dokumenter som sirkulerer innad i kommunen, selv om det er mellom ulike enheter eller avdelinger, kan unntas som organinterne. Det gjelder imidlertid ikke i saker hvor den enkelte enhet har selvstendig beslutningsmyndighet.

Klag til riktig organ!

Man kan klage både på at virksomhet nekter å gi innsyn fordi den hevder å falle utenfor loven, når den mener å ha hjemmel for å unnta opplysning, dokument eller del av dokument og man kan også klage over at det ikke gis merinnsyn.

Klagen fremmes overfor den virksomhet som nekter innsyn, som da eventuelt kan ombestemme seg. Gjør den ikke det, skal klagen straks videresendes til klageorganet. Klageorgan er normalt nærmest overordnede organ, med her gjelder en del særregler som det kan være vanskelig å holde orden på. Det er strengt tatt heller ikke nødvendig, det er den virksomhet som nekter deg innsyn, som skal vite hva som er korrekt klageorgan.

Det er kun ett klagetrinn etter offentleglova, men dersom klageorganet fastholder et unntak, er det anledning til å prøve saken for Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). Vær oppmerksom på at ved klage på avslag fra et departement, som vanligvis behandles i statsråd, vil man miste muligheten til å klage til Sivilombudsmannen. Bruk derfor ikke ordinær klage mot avslag fra et departement, men be i stedet ombudsmannen om å vurdere om avslaget er korrekt.

Særordninger for klager finnes for eksempel ved avslag i kirkelige organer, som skal behandles av bispedømmeråd eller kirkeråd, avhengig av hvem som ga avslag. Det er enkelte andre spesialregler for klage, særlig når det gjelder private rettssubjekt. For Finnmarks­eiendommen er Fylkesmannen i Finnmark klageorgan og for Sametinget er det Sametingsrådet som er klageorgan.

5. EInnsyn og journaler på nett

Offentleglova, som trådte i kraft 1. januar 2009, innførte for første gang regler om postjournaler eller dokumentregistre på internett. I dag er det vanlig at offentlige virksomheter gir slik direkte tilgang til registre og også dokumenter i fulltekst. Nesten alle kommuner har nå journaler på nett, og en rekke kommuner for lengst lansert til dels avanserte innsynstjenester, også med fulltekstdokumenter.

Regler om innsyn via nett kom imidlertid først med den nye lovens § 10 og offentlighetsforskriften § 6. Der heter det at plikt til å legge ut elektronisk journal skal gjelde for alle departement og Statsministerens kontor, alle statlige direktorat og tilsyn med hele landet som ansvarsområde og fylkesmennene, med unntak for noen få spesielle institusjoner: Regjeringsadvokaten, Riksadvokaten, Etterretningstjenesten, Politiets Sikkerhetstjeneste (PST), Patentstyret, Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM), Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnden.

Alle de statlige etatene, samt Oslo kommune er nå å finne på eInnsyn.no . I tillegg har et titalls kommuner frivillig meldt seg på tjenesten.

Trenger du hjelp til å klage på avslag på innsyn? Prøv www.offentlighet.no

Eller ta kontakt med Norsk Redaktørforening eller Norsk Presseforbund.

6. Særlig innsynsrett i miljøinformasjon

Miljøinformasjonsloven trådte i kraft 1. januar 2004 og gir rett til å kreve innsyn i alle forhold som har betydning for miljø, i alle former for virksomheter, både offentlige og private. Innsynsretten er ikke begrenset til dokument eller annet lagringsmedium. Vi har krav på opplysninger, og informasjonen skal være gratis, kan viderebrukes og det er ikke anledning til å kreve noen begrunnelse for at vi spør.

Miljøinformasjon i lovens forstand er opplysninger om det ytre miljø, i vid definisjon, og det er stort sett bare arbeidsmiljø og sosialt miljø som faller utenfor. Formålet med loven er å gjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern av miljøet, å verne seg selv mot helse- og miljøskade, og å påvirke offentlige og private beslutninger i miljøspørsmål.

Plikten til å levere ut miljøinformasjon omfatter informasjon om forhold som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av miljøet. Et krav om å få utlevert miljøinformasjon kan avvises dersom det er for generelt formulert eller ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder.

Denne innsynsretten går betydelig lenger enn innsynsretten etter offentlighetsloven, men det kan – særlig på privat sektor – bli en mer komplisert og langvarig prosess å få gjennomført innsynskravet. Men det kan altså lønne seg, i saker der man jakter på informasjon fra miljøsektoren, å supplere et innsynskrav etter offentleglova med et tilleggskrav basert på miljøinformasjonslova. Eventuelt kan det vises til miljøinformasjonslovens bestemmelser i forbindelse med argument for merinnsyn etter offentleglova.

Saksbehandling og klagebehandling går etter to spor, der klager på offentlige virksomheter følger offentlighetslovens regler, og for avslag på innsyn i private virksomheter skal det klages til Miljøklagenemnda .

7. Innsyn i Stortinget og dets organer

Offentlighetsloven gjelder ikke for Stortingets og dets organer. Dette er slått fast i lovens § 2 tredje ledd. Årsaken til at loven ikke gjelder for Stortinget, er at det er problematisk å organisere klageorgan, for eksempel i forvaltningen, som eventuelt skal overprøve et vedtak fattet av vår lovgivende forsamling. Stortinget har derfor vedtatt egne ”Regler om rett til innsyn i Stortingsdokumenter”, med virkning fra 1. april 2009. Reglene bygger på de samme prinsipper som offentlighetsloven. Dessuten gjelder det særlige regler for noen av Stortingets organer, som i Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen og i Lov om Riksrevisjonen.

8. Dokumentinnsyn i rettspleien

Generelt

Retten til dokumentinnsyn er svakere i rettspleien enn i forvaltningen. Hovedgrunnen til dette er at norsk rettspleie bygger på muntlighetsprinsippet. Dermed er møteoffentlighet det bærende prinsipp for åpenhet i domstolene.

Domstolene og politiet er imidlertid ikke unntatt i sin helhet. Unntaket er formulert slik at loven ikke gjelder for gjøremål som domstolene og andre organ har etter rettspleielovene og heller ikke for gjøremål som politi og påtalemyndigheten har etter straffeprosessloven. Unntaket gjelder altså arbeidet med sivilsaker og straffesaker. Forvaltning og forvaltningsmessige oppgaver både hos domstoler og politi/påtalemyndigheten vil altså falle innenfor loven.

Noen viktige eksempler på dokumenter i rettspleien mediene normalt har krav på innsyn i:

• Tiltalebeslutninger
• Berammingslister
• Rettsbøker
• Dommer og kjennelser
• Sluttinnlegg og hjelpedokumenter (sivile saker)

Registrer dere på domstol.no

De redaktørstyrte mediene som er omfattet av medieansvarsloven har en egen tilgang til dokumenter i rettssystemet, via domstol.no . Det gir utvidet tilgang til tiltalebeslutninger, berammingslister og rettsavgjørelser.

Innsyn i dokumentene i avsluttede saker

Ellers er det mulig å begjære innsyn i dokumenter i avsluttede straffesaker etter straffeprosessloven, uten at vi har noen automatisk rett til det. NRK fikk imidlertid gjennomslag i Høyesterett for et krav om innsyn i en overvåkingsvideo fra en pågripelse utenfor legevakten i Oslo. Vedkommende som ble pågrepet døde under pågripelsen, og saken mot polititjenestemennene ble henlagt. Førstvoterende mente det å nekte innsyn var et inngrep i ytringsfriheten etter EMK art 10, fordi det var et nyhetsmedium som etterspurte materialet og fordi saken var omfattet av stor offentlig interesse. Høyesterett veiet det opp mot hensynet til de involvertes personvern, og ga innsyn i en sladdet versjon av videoen.

Forbud mot gjengivelse av dommer

Retten kan, med hjemmel i domstollovens § 130, forby offentlig gjengivelse av en rettsavgjørelse, av hensyn til a) privatlivets fred eller b) etterforskningshensyn. Her er det mange dommere, særlig i tingrettene, som har lav terskel for å nedlegge forbud, særlig dersom en partene ber om det. Dette er avgjørelser som kan, og ofte bør, påankes. Dette kan du få hjelp til hos Norsk Redaktørforening eller Norsk Presseforbund, og det ligger også maler for slike anker på www.offentlighet.no .

Husk at forbud mot offentlig gjengivelse er noe annet enn å nekte innsyn i dommen. Selv om det er nedlagt helt eller delvis forbud mot offentlig gjengivelse, så skal du fortsatt ha innsyn i dommen. Retten skal da, nederst på første side, gjøre oppmerksom på eventuelle begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse og etter hvilken lovhjemmel forbudet er gitt.

9. Møteoffentlighet i rettspleien

Møteoffentlighet og referatrett for alle former for rettsmøter er fastslått i domstolloven § 124. Lukkede dører eller forbud mot offentlig referat fra rettsmøte kan bare skje i tilfeller der loven har bestemmelse om det eller retten må fastsette det ved kjennelse. Reglene om lukking av dørene finnes i domstollovens § 125, reglene om referatforbud i § 129.

Så er det viktig å huske på følgende dersom dere vet om en kommende sak som dere kan tenkes å dekke:

Ta kontakt med retten i god tid, og be om at det blir avklart med partene om noen kommer til å begjære helt eller delvis lukkede dører.

Ofte venter en av partene (som regel forsvarer) til retten settes og så fremfører man en begjæring om å lukke dørene. Ofte får de medhold, fordi retten ikke tør ta sjansen på noe annet. Da hjelper det lite å anke, fordi en slik anke ikke får oppsettende virkning.

Dersom retten avsier en kjennelse i rimelig tid før rettsmøtet er berammet, så er det mulig å anke avgjørelsen og få en avklaring med høyere rettsinstans før det er for sent.

Vi har flere eksempler på at vi har fått omgjort beslutninger om lukkede dører.

Mange domstoler velger den mest ytterliggående løsningen, og lukker rettsmøtet helt.

Den løsningen som ofte blir den endelige, dersom mediene anker eller påklager, er at mediene får være til stede, selv om dørene lukkes for publikum, men at det legges begrensninger på referatadgangen. Domstolloven åpner for slike løsninger, og vi bør peke på disse overfor retten.

10. Fotoforbud i domstolen

Etter domstollovens § 131a gjelder det i straffesaker et forbud mot «fotografering, filmopptak og opptak for radio og fjernsyn».

På mange måter kan vi si at dette er to ulike forbud. Det er a) forbud mot opptak under rettsforhandlingene i straffesaker og b) forbud mot å gjøre opptak av siktede eller domfelte på vei til eller fra eller under opphold i rettsbygningen – med mindre man har samtykke. Under hovedforhandling kan retten dispensere fra forbudet, og det bør søkes i god tid hos domstolen, alternativt søkes samtykke fra siktede for eksempel via vedkommedes advokat. Utenfor selve forhandlingene er det siktede/domfelte som må gi samtykke til eventuelle opptak av han eller henne. Og det må være et positivt samtykke. Det nytter ikke med «konkludent atferd».

Legg merke til at forbudet mot «opptak» bare gjelder opptak med tanke på kringkasting. Det vil si at lydopptak kan skje uten rettens samtykke, dersom du bare skal bruke det til støtte for dine egne notater.

Når det gjelder overføring fra selve forhandlingene har vi de siste årene sett at det i en rekke saker, med stor allmenn interesse, har blitt gitt anledning til sågar direkte overføring fra rettsmøtene. Det er også kommet inn en egen hjemmel om dette i domstolloven.

Fotoforbudet gjelder straffesaker. I sivile saker er det ikke et slikt forbud. Dersom retten skal nedlegge forbud i sivile saker, så må det skje med hjemmel i domstollovens § 133. Her heter det blant annet at dommeren har ansvar for at rettsmøtet gjennomføres med «orden og verdighet».

11. Retten til å la seg intervjue i fengsel

Straffegjennomføringsloven ble vedtatt av Stortinget i 2001 og her ble prinsippet slått fast om at også innsatte i fengsel har ytringsfrihet, og at de derfor har rett til å la seg intervjue og fotografere (§ 24 andre ledd). Kriminalomsorgen har plikt til å legge til rette for praktisk gjennomføring av dette. Dette gjelder også varetektsfanger, men det kreves samtykke fra politiet for slikt intervju med fanger som er ilagt restriksjoner etter straffeprosessloven § 186 (om besøksforbud, brevforbud og lignende).

Den samme bestemmelsen i straffegjennomføringsloven fastsetter også (i første ledd) at Kriminalomsorgen kan gi tillatelse til å lage reportasjer fra fengsel, men at det kan settes vilkår for tillatelsen for å sikre ro, orden og sikkerhet i fengslet. Vilkår som går ut over dette, kan neppe kreves.

I begge tilfeller sier loven at den som gis tillatelse kan pålegges taushetsplikt om opplysninger som vedrører sikkerhetsmessige forhold i fengslet. I flere tilfeller har mediefolk blitt bedt om å underskrive en standard taushetserklæring i forbindelse med slike besøk. Dette er ikke tilrådelig, og særlig ikke hvis man skal skrive under en erklæring som åpenbart er beregnet på ansatte i Kriminalomsorgen. Det må være tilstrekkelig at journalister og fotografer erklærer at de er innforstått med, eller gjort kjent med, taushetsplikten for sikkerhetsmessige forhold.

Denne bestemmelsen kan også være et godt argument å bruke overfor overivrige bestyrere av offentlige institusjoner som sykehus, pleiehjem, omsorgsboliger og skoler, som ofte krever at medier skal innhente tillatelse av institusjonens ledelse, før pasienter, klienter, beboere, elever eller ansatte får lov til å uttale seg til medier. På lik linje med innsatte i fengsler har selvsagt voksne, myndige mennesker selv rett til å ta imot mediefolk, og full ytringsfrihet, selv om de bor eller oppholder seg på offentlig institusjon.

12. Taushetsplikt – overdreven taushet

Taushetsplikt er et unntak fra hovedregelen om åpenhet og innsyn, selv om vi ofte oppfatter ansatte i forvaltningen slik at de mener at taushet er hovedregelen. Strengt tatt er det jo ikke så urimelig at folk i helse- og sosialtjenesten mener taushetsplikten er viktig. Det er på disse sektorene vi finner de særlig sensitive personopplysninger.

Men dette viser oss samtidig at taushetsplikt ikke er en og samme ting på alle områder. Det som likevel er et stort problem, er at mange tolker taushetsplikten langt ut over det som lovgiver har fastsatt. Hvor langt denne strikken skal kunne strekkes, avgjøres av journalister og andre som vil kreve innsyn og hvilken kunnskap de har om reglene og tolkningen av dem. Det er altså viktig for journalister som vil gå inn i saksområder der taushetsplikter gjelder, å kunne mest mulig om lovreglene og formålet med dem.

Bestemmelser om taushetsplikt finnes i mer enn 100 ulike lover som regulerer offentlig virksomhet i Norge. Det er likevel forvaltningsloven § 13 til § 13f som er hovedbestemmelser for taushet i det offentlige Norge, og i mange lover blir det bare henvist til disse bestemmelsene, eller eventuelt at de gjelder eller ikke gjelder utfyllende til den aktuelle taushetsplikt­bestemmelse.

De senere år er det klargjort, hovedsakelig gjennom avgjørelser i EMD, men også her hjemme, at det er få forbud og påbud som kan regnes som absolutter, når de skal vurderes opp mot artikkel 10 i menneskerettskonvensjonen (EMK). Sterke allmenne hensyn kan også være grunnlag for å bryte ordinære taushetsregler, slik vi ser det i enkelte lovforarbeider i Norge (helselovgiving), i lovtekster som miljøopplysningsloven og produktkontrolloven, og i det siste også i Høyesterett-avgjørelser.

13. Tre viktige avgrensninger i taushetsplikt

Det er viktig å være oppmerksom på at:

forvaltningslovens taushetsplikt bare verner private interesser, det vil si enkeltpersoners personlige opplysninger og firmahemmeligheter som kan utnyttes i konkurransemessig sammenheng.

bare lovbestemt taushetsplikt gir unntaksrett i forhold til innsynsretten i offentleglova og andre lovbestemte innsynsretter. Et korrekt avslag etter offentleglova skal inneholde ikke bare hjemmel i offentleglova (§ 13), men også spesifisert hvilken annen lov, hvilken paragraf og hvilket punkt i bestemmelsen som inneholder taushetsplikt.

taushetsplikt dessuten er avgrenset til opplysning. Det er denne, knyttet til person, personer eller selskap, man pålegges å bevare taushet om. Dersom opplysningen ikke er knyttet til en person, er det ikke grunnlag for taushetsplikt, og derav følger også at opplysninger kan gis når informasjonen gis anonymisert og/eller statistisk. Avgrensningen til opplysning er dessuten viktig å være oppmerksom på når taushetsplikt er grunnlag for å nekte innsyn etter offentlighetsloven. Normalt vil det da være nok at de aktuelle opplysningene sladdes, og det skal gis innsyn i resten av dokumentet.

14. Taushetsplikt varer heller ikke evig

Både taushetsplikt og andre unntak fra innsyn etter offentleglova kan falle bort når hensynet til det som skal vernes ikke lenger er til stede. For taushetsplikt er det dessuten fastsatt bestemmelser om når taushetsplikten senest bortfaller. Bestemmelser om dette står i forvaltningsloven § 13c tredje ledd, der hovedregelen sier at taushetsplikten bortfaller etter 60 år, når ikke annet er bestemt med hjemmel i lov. Dette vil normalt bety 60 år etter at opplysningen er oppstått eller innført i det aktuelle dokument.

15. Møteoffentlighet i forvaltningen

Stortingets møter holdes for åpne dører etter en hovedregel i Grunnloven § 84.

Åpne styremøter i helseforetakene er slått fast i helseforetakslovens § 26a.

Møteoffentlighet i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner er hjemlet i kommunelovens kapittel 6. Prinsippet om åpne møter gjelder for alle møter i folkevalgte organer i fylkeskommuner og primærkommuner, og tilsvarende også for Longyearbyen lokalstyre på Svalbard.

Kommuneloven har også en bit ”dokumentinnsyn”, ved at § 32 bestemmer at møter skal kunngjøres og at sakslisten til møtene skal være tilgjengelig for allmennheten.

Redaksjonene opplever ofte at dører lukkes og at innkalling/saksliste ikke er tilgjengelig på forhånd. Kommuneloven har ingen klagebestemmelser, men Sivilombudsmannen har åpnet for at klager på manglende offentlighet kan innklages direkte til ombudsmannen, uten å gå veien om en fylkesmann.

Vær ellers oppmerksom på at:

Mange kommuner har forsøkt å opprette organer som ikke er formelle organer (arbeidsutvalg osv) og som de derfor mener faller utenfor kommunelovens regler om åpne dører. Det får det som regel ikke medhold i dersom dere påklager dette til Statsforvalter eller Sivilombudet.

Mange kommunale organer forsøker å si at man ikke har avholdt et formelt møte, men bare et «arbeidsmøte» eller lignende, og at reglene i kommuneloven dermed ikke slår inn. Dette er også som oftest feil.

Mange kommunale organer lukker dørene på feil grunnlag. Dersom dere ser i innkalling eller saksliste at det er planer om å lukke et møte, så protester på forhånd.

Et meget interessant eksempel på at møteoffentlighetsprinsippet og dokumentoffentlighetsprinsippet løper sammen fikk vi for øvrig i saken om «politikerbobla» i Larvik kommune, hvor politikerne opprettet et forum hvor man i forkant av de formelle møtene kunne fremme og trekke og omformulere forslag helt frem til møtestart. Østlands-Posten ble nektet tilgang til «bobla», klaget til Statsforvalteren, som fastholdt kommunens avgjørelse. Sivilombudet var imidlertid av en annen oppfatning.

16. Innsyn i private virksomheter

Det er få lovbestemte regler om rett til innsyn i rene private virksomheter, men det finnes eksempler.

Både aksjeloven og allmennaksjeloven har bestemmelser som gir innsynsrett i henholdsvis aksjeeierbok og aksjeeierregister (fortegnelse over aksjonærene i selskapet). Innsynskrav fremmes direkte overfor selskapet.

Regnskapsloven fastsetter at enhver har innsynsrett i årsregnskap, årsberetning og revisjonsrapport, hos selskapet så snart årsoppgjøret er fastsatt, eller i Regnskapsregisteret i Brønnøysund så snart det er sendt dit.

Etter forurensningsloven § 14 har bedrifter som må utarbeide konsekvensanalyser plikt til å holde slike analyser offentlig tilgjengelig. Den skal også være åpen for innsyn hos forurensningsmyndigheten.

En lignende bestemmelse om beredskapsplan mot storulykker er gitt i forskrift til brann- og eksplosjonsvernloven. Slike planer skal utarbeides av virksomheter som arbeider med giftige stoffer eller farlige kjemikalier, og planene skal holdes offentlige tilgjengelig for allmennheten.

17. Innsyn i arkiver og registre

Et stort antall offentlige arkiver og registre inneholder store mengder informasjon til nytte i faktaorientert journalistikk, men som også gir tilfang til stoff i seg selv. Innsynsrettene til disse varierer. Noen av dem gir innsyn som følge av offentlighetsloven, mens andre har egne innsynsregler.

Brønnøysundregistrene er et godt eksempel i så måte. Der finner vi flere ulike registre, og flere av dem har egne innsynsregler. Tinglysingsregistre, i Brønnøysund og andre tilsvarende registre, reguleres av innsynsreglene i tinglysingsloven. Andre gir innsyn dels etter egne regler for det som er registrert og etter offentlighetsloven for det som er innsendt til registeret. For eksempel kan det være regler for hvilke navn registeret kan legge åpent ut i nettbasert register, mens det kan kreves innsyn i slikt innhold i det papirdokument som er sendt til registeret som dokumentasjon for opplysningene.

På nettstedet www.offentlighet.no er det redegjort for et stort antall registre og hvilke regler som gjelder for innsyn i de enkelte registre. Bruk av dette nettstedet, både for arkiv- og registerinnsyn og for innsynsretter generelt, er sterkt å anbefale for alle redaksjoner.

10 tips til redaktøren:

1. Sørg for hyppig oppdatering av medarbeiderne om innsynsretter og kildearbeid.
2. Redaksjonen bør sørge for å ha minst én spesialist på innsynsrett.
3. Husk å supplere innsynskrav om miljø med krav etter miljøinformasjonsloven.
4. Kartlegg virksomheter med postjournaler/dokumentregistre som krever nyhetsjakt.
5. Lag sjekkplan ved årsskiftet for graderte saker som kan bli avgradert neste år.
6. Legg inn abonnement på stadig økende muligheter for nyhetsvarsler.
7. Lag rutiner for å klage alle avslag på innsyn som er urimelig.
8. Husk at unntak hjemlet i taushetsplikt ofte er feiltokning av taushetsplikten.
9. Husk at opphavsrett sjelden gir rett til unntak fra innsyn, men kan begrense publisering.
10. Husk at fotografering ytterst sjelden kan nektes i Norge, publisering kan begrenses.

Litteratur:

Bernt, Jan Fr. og Hove, Harald: Offentleglova – med kommentarer. Fagbokforlaget, Bergen 2009, 245 sider.

Cabot, Sigrid Anderssen: Miljøinformasjonslova – overblikk og kommentar. Kommuneforlaget, Oslo 2005, 315 sider.

Frihagen, Arvid: Offentlighetsloven. Offentlighet, taushetsplikt og partsinnsyn. Forlaget A. Frihagen AS, Bergen 1994 (3.utgave). Bind I og II. 378 og 475 sider.

Jensen, Arne og Sjue, Finn (red.): Innsyn. Slik kikker du byråkrater og politikere i kortene.2. utgave, IJ-forlaget, Kristiansand, 2012, 333 sider.

Justisdepartementet: Rettleiar til offentleglova. Oslo2010, 200 sider.

Leer-Salvesen, Tarjei: Innsyn i praksis. Cappelen Damm 2021, 224 sider.

Leer-Salvesen, Tarjei og Sæbø, Maren: Arkivsøk for journalister. Cappelen Damm Akademisk, Oslo 2016.

Overå, Oddvar og Bernt, Jan Fr.: Kommuneloven med kommentarer. 6. utgave, Kommuneforlaget, Oslo 2014, 624 sider.

Øy, Nils E.: Medierett for journalister. Cappelen Damm Akademisk, Oslo 2013, 474 sider.

Øy, Nils E.: Kommentarbok til offentleglova. Cappelen Damm Akademisk, Oslo 2015, 412 sider.

Øy, Nils E.: Offentlighet i rettspleien. Om åpenhet og lukkethet i politi, påtalemyndighet og hos domstolene. IJ-forlaget 2002.

Justisdepartementet: Rundskriv G-22/2001: Offentlighet i rettspleien.